Aktualności

Stanowisko Departamentu Zawodów Prawniczych i Dostępu do Pomocy Prawnej dotyczące przeprowadzania otwartych konkursów ofert

2017-01-09

Stanowisko Departamentu Zawodów Prawniczych i Dostępu do Pomocy Prawnej dotyczące przeprowadzania otwartych konkursów ofert, których przedmiotem jest powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej organizacji pozarządowej.

W nawiązaniu do kwestii sygnalizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego dotyczące otwartych konkursów ofert na powierzenie przez powiat prowadzenia organizacji pozarządowej punktu nieodpłatnej pomocy prawnej na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. 2015, poz. 1255), Departament Zawodów Prawniczych i Dostępu do Pomocy Prawnej w uzgodnieniu z Departamentem Legislacyjnym, a także Departamentem Budżetu i Efektywności Finansowej przedstawia do wiadomości i ewentualnego wykorzystania, co następuje.

Przedstawione wątpliwości interpretacyjne, sygnalizowane przez samorządy lokalne powstają na gruncie interpretacji przepisów na styku ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. 2016 poz. 1817) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2016 r. poz. 1870 z późn. zm.).

Wobec tego, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej stanowi szczególną i kompleksową regulację organizacji i udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej. Przepisy innych ustaw, w tym ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, do realizacji zadania polegającego
na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej stosuje się, gdy przepis ustawy wyraźnie tak stanowi, bądź ustawa nie reguluje samodzielnie danej kwestii.

Stąd istotnym jest określenie wzajemnej relacji: przepisu art. 11 ust. 1 ustawy, który stanowi o powierzeniu prowadzenia połowy punktów nieodpłatnej pomocy prawnej oraz przepisu art. 5 ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, który powierzenie zadania wiąże z udzieleniem dotacji na finansowanie jego realizacji, w przeciwieństwie do wspierania wykonania zadania, w którym udzielana jest dotacja na jego współfinansowanie.

Zdaniem Departamentu przepisy art. 11 ust. 1 ustawy oraz art. 5 ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie posiadają odmienny zakres zastosowania.

Przepis art. 11 ust. 1 ustawy stanowi bowiem o „powierzeniu prowadzenia punktów” a nie zadania. W tym przypadku powiat powierzając prowadzenie części punktów organizacjom pozarządowym nie wyzbywa się realizacji zadania - jest ono nadal w całości realizowane przez powiat, jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej.

Natomiast art. 5 ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie dotyczy sytuacji, w której dane zadanie publiczne jest w całości przekazywane do realizacji organizacjom pozarządowym.

W dalszej kolejności wyjaśnić trzeba, że w przypadku punktów, których prowadzenie ma zostać powierzone organizacjom pozarządowym, do wyłonienia tych organizacji stosuje się przepisy regulujące otwarty konkurs ofert, o którym mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie odnosi się on jednakże do zasad finansowania nieodpłatnej pomocy prawnej, które zostały kompleksowo uregulowane w rozdziale 5 ustawy (przepisy art. 19 – 20), a przeznaczanie dotacji wyłącznie normuje art. 20 ust. 1 ustawy.

Przepisy art. 19 i art. 20 ustawy stanowią lex specjalis względem regulacji dotyczących finansowania (dofinansowania) zadań, o których mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, i w konsekwencji w razie zbiegu unormowań tych aktów wyłączają stosowanie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Ze względu na powyższe w ocenie Departamentu dotacja przypadająca organizacji pozarządowej, w związku z powierzeniem jej przez powiat prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, nie musi pokrywać całości kosztów związanych z jego prowadzeniem. Rozwiązanie takie umożliwia organizacjom pozarządowym biorącym udział w otwartych konkursach ofert dotyczących prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej składnie „konkurujących” ze sobą ofert.

„Powierzenia prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej” nie można bowiem, jak to wcześniej zostało wyjaśnione, utożsamiać z „powierzeniem realizacji zadania”.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy dotacja na finansowanie zadania polegającego na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej jest przeznaczana w 97% na wynagrodzenia z tytułu umów zawartych pomiędzy powiatem, a adwokatem lub radcą prawnym, natomiast w przypadku powierzenia przez powiat prowadzenia połowy punktów nieodpłatnej pomocy prawnej organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego – na rzecz wyłonionej organizacji pozarządowej, a w 3% - na pokrycie kosztów obsługi organizacyjno-technicznej zadania.

Należy przy tym mieć na względzie, że dotacja przyznana organizacji pozarządowej musi być wydana zgodnie z przeznaczeniem, czyli na wykonywanie zadania polegającego na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej.

Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest możliwość złożenia w otwartym konkursie ofert wspólnej oferty przez organizacje pozarządowe.

W tym zakresie ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej w art. 11 stanowi, że powiat powierza prowadzenie połowy punktów nieodpłatnej pomocy prawnej organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego. Organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Do postępowania konkursowego stosuje się zatem odpowiednio przepisy art. 13-19 tej ustawy. Wymogi jakie winna zaś spełniać organizacja pozarządowa zostały określone w art. 11 ust. 6 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej.

Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowi, że organ administracji publicznej może zlecić realizację zadania publicznego organizacjom pozarządowym. Natomiast art. 14 ust. 2 przewiduje możliwość złożenia oferty wspólnej przez dwie lub więcej organizacje pozarządowe działające wspólnie. Oferta wspólna wskazuje: jakie działania w ramach realizacji zadania publicznego będą wykonywać poszczególne organizacje pozarządowe oraz sposób reprezentacji tych organizacji wobec organu administracji publicznej.

Z powyższych względów dopuszczalne jest w konkursie ofert uregulowanym w ustawie złożenie przez co najmniej dwie organizacje pozarządowe oferty wspólnej.
Nie zmienia to jednak tego, że do organizacji pozarządowych składających taką ofertę ma zastosowanie art. 11 ust. 6 ustawy, który stanowi, że o powierzenie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej może ubiegać się organizacja pozarządowa w zakresie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1b ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, która spełnia łącznie następujące warunki:

1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się z udzielaniem porad prawnych lub informacji prawnych;

2) przedstawi zawarte umowy lub promesy ich zawarcia z adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub osobą, o której mowa w art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy;

3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności przez złożenie pisemnego zobowiązania:
a) zapewnienia poufności w związku z udzielaniem nieodpłatnej pomocy prawnej i jej dokumentowaniem,
b) zapewnienia profesjonalnego i rzetelnego udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów.

Powołany przepis ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący i zarazem przysługuje mu pierwszeństwo przed unormowaniami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Co jeszcze istotne, wymagania określone w tej regulacji odnoszą się do każdej z osobna organizacji pozarządowej ubiegającej się o powierzenie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, o czym świadczy m.in. użyty w niej w liczbie pojedynczej zwrot „organizacja pozarządowa”.

Zatem warunki wymienione w art. 11 ust. 6 ustawy powinna spełniać łącznie zarówno organizacja pozarządowa ubiegająca się „indywidulanie” o powierzenie ww. punktu, jaki organizacje składające ofertę wspólną, przy czym warunki te powinna spełniać każda z tych organizacji z osobna.

W dalszej kolejności trzeba wyjaśnić, że w art. 11 ust. 11 ustawa stanowi, że o powierzenie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej nie może ubiegać się organizacja pozarządowa, która w okresie dwóch lat poprzedzających przystąpienie do otwartego konkursu ofert nie rozliczyła się z dotacji przyznanej na wykonanie zadania publicznego lub wykorzystała dotację niezgodnie z celem jej przyznania, jak również organizacja pozarządowa, z którą starosta rozwiązał umowę. Termin dwóch lat biegnie odpowiednio od dnia rozliczenia się z dotacji i zwrotu nienależnych środków wraz z odsetkami albo rozwiązania umowy.

Zdaniem Departamentu wobec tego, że art. 11 ust. 11 ustawy nie zawiera żadnych ograniczeń, to wymienione w jego treści przesłanki negatywne obejmują wszelkie stany, którym można przypisać cechy w nim wymienione.

Przepis ten nie wskazuje przy tym również dokumentów, których powinien żądać organ przeprowadzający otwarty konkurs ofert celem ustalenia, która ze startujących w otwartym konkursie ofert organizacja nie rozliczyła się w odpowiednim czasie z przyznanej jej dotacji, bądź z którą umowa została rozwiązana.

Wymogi przewidziane dla organizacji pozarządowej ubiegającej się o powierzenie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej odnoszą się do działalności takiej organizacji na terytorium całego kraju i nie ograniczają się wyłącznie do realizacji tych obowiązków w danym powiecie.

Jak zaś wynika z gramatycznego brzmienia omawianego przepisu, znajduje on wyłączne zastosowanie w sytuacji, gdy organizacja pozarządowa „nie rozliczyła”się z przyznanie dotacji lub gdy organ powiatu „rozwiązał”  umowę z organizacją pozarządową.

Niemniej jednak skuteczność rozwiązania umowy za wypowiedzeniem ze strony powiatu należy ocenić przez pryzmat odpowiednich przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 2016, poz. 380 z późn. zm.) w szczególności przepisu art. 61 § 1.

Natomiast w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie określony został tryb przeprowadzania otwartego konkursu ofert, przy czym w art. 15 ust. 1 wskazano, że przy rozpatrywaniu ofert organ administracji publicznej ocenia:

  • możliwość realizacji zadania publicznego przez organizację pozarządową,
  • przedstawioną kalkulację kosztów realizacji zadania publicznego, w tym w odniesieniu do zakresu rzeczowego zadania,
  • proponowaną jakość wykonania zadania i kwalifikacje osób, przy udziale których organizacja pozarządowa będzie realizować zadania publiczne, uwzględniając przy tym planowany przez organizację pozarządową wkład rzeczowy i osobowy, w tym świadczenia wolontariuszy i prace społeczną członków oraz analizę i ocenę realizacji zleconych zadań publicznych w przypadku organizacji pozarządowych, które w latach poprzednich realizowały zadania publiczne oraz biorąc pod uwagę rzetelność i terminowość oraz sposób rozliczenia otrzymanych na ten cel środków.

Należy jednakże podkreślić, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy zadanie polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej realizowanym przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. Zatem to organy tych jednostek samorządu terytorialnego uprawnione są do dokonywania wykładni przepisów ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, w sytuacji
gdy na jej podstawie wykonują przyznane im kompetencje.

Uwzględniając powyższe podkreślić należy, że to organy powiatu prowadzące otwarte konkursy ofert są uprawnione do wiążącej oceny przełożonych dokumentów konkursowych.

Niniejsze stanowisko jest jedynie opinią o możliwym rozumieniu omówionych przepisów i nie jest wiążące.

O dokumencie
Ministerstwo Sprawiedliwości | Wprowadzenie: Ewa Kazimierowicz | Edytor: Rafał Matusiak
Data wytworzenia: 09.01.2017 | Data dodania: 09.01.2017 15:27 | Data ostatniej modyfikacji: 09.01.2017 15:35